La nuova circolare esplicativa del decreto “Campolibero” ovvero: come modificare una legge con una circolare

Il 21 Agosto 2014 il Ministero delle Politiche agricole ha pubblicato una nuova circolare esplicativa del DL 91/2014 “Campolibero”, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 Agosto 2014, n. 116.
Nella parte del documento riguardante l’istituto della diffida, ancora una volta è possibile constatare come il malcostume tutto italiano di modificare il senso delle leggi con una semplice circolare interpretativa, sia sempre presente.

Allo stato attuale sostenere che in Italia vige lo Stato di Diritto è una grande baggianata, visto che i primi a non rispettare la Costituzione e le leggi in genere sono i nostri governanti, a cominciare dal Presidente della Repubblica.

Non mi dilungo su questo argomento perché penso che ormai tutti ci siamo fatti un’idea di come stanno andando le cose nel nostro amato Paese, ma vorrei evidenziare come, ancora una volta, semplici  dirigenti ministeriali si permettono impunemente di interpretare una legge con superficialità, stravolgendone il senso ed esponendo gli organi addetti al controllo a potenziali denunce per omissine di atti d’ufficio.

A pagina 2 della circolare interpretativa, al penultimo capoverso, viene infatti evidenziato che: “…[omissis] è stata eliminata la precisazione che la diffida si applica “anche ai prodotti già posti in vendita al consumatore finale”.
Tale eliminazione dal testo di legge, tuttavia, non preclude l’applicabilità della diffida anche in tale circostanza, essendo, come visto, uniche condizioni la “sanabilità” della violazione e che la stessa sia accertata per la “prima volta”. L’eliminazione, inoltre, non modifica quanto già commentato nella Circolare 1148 in tema di prodotto già venduto. Pertanto, nel caso in cui la verifica ispettiva abbia luogo presso un esercizio commerciale ove il prodotto è stato posto in vendita al consumatore finale, valgono le indicazioni già fornite con la predetta circolare n. 1148 [omissis]”.

In genere, quando un testo non è chiaro, si ricorre alla lettura degli atti preparatori della legge per cercare di capire gli obiettivi che il legislatore voleva raggiungere.

Questa volta il dirigente ministeriale ha fatto esattamente il contrario!

Appare infatti alquanto naturale pensare che se il legislatore ha tolto dalla legge la frase “anche ai prodotti già posti in vendita al consumatore finale” molto probabilmente avrà voluto precisare che la diffida non è applicabile a tali prodotti perché ciò creerebbe disparità di trattamento con gli esercizi di vicinato del settore alimentare.

Il Dirigente ha invece  pensato di riesumare l’istituto della diffida – che il legislatore aveva tolto – per i “prodotti già posti in vendita al consumatore finale” e, in più, ha pensato bene di “estendere” questo istituto anche ai prodotti alimentari di imprese agricole venduti nei comuni esercizi commerciali!
Nella circolare viene infatti evidenziato:
”[omissis].. Pertanto, nel caso in cui la verifica ispettiva abbia luogo presso un esercizio commerciale ove il prodotto è stato posto in vendita al consumatore finale, valgono le indicazioni già fornite con la predetta circolare n, 1148”.

Come dire… con un colpo solo vengono creati prodotti e produttori di serie “A” e di serie “B”: i primi soggetti a diffida, i secondi direttamente a sanzione!

Il lettore provi ad immaginare un mercato settimanale di uno degli 8000 comuni italiani, dove, di fianco all’ambulante della frutta, vi è un produttore agricolo che vende gli stessi prodotti.
Poniamo il caso che entrambi abbiano violato la norma che impone l’obbligo di indicare la provenienza della frutta, il tipo, calibro, etc.
Se la norma dovesse essere interpretata “alla lettera” come dettato nella circolare ministeriale, la Polizia Municipale dovrebbe sanzionare il commerciante di frutta e verdura e diffidare il produttore agricolo al quale, a differenza del primo, verrà concesso un termine per “rimettere le cose a posto”.

Il commerciante di “serie B”, quello sanzionato, vedendo la palese ingiustizia, come minimo chiederà di poter ricevere lo stesso trattamento riservato all’imprenditore agricolo, ma vedendo la fermezza e il rifiuto dell’Agente, correrà sicuramente il rischio di essere denunciato per violenza a Pubblico Ufficiale, visto che negli ultimi tempi, la disperazione sta portando a questo!

La circolare, per come è stata stilata, fa sorgere anche un altro dubbio: se l’imprenditore agricolo che ha subito l’accertamento vende i suoi prodotti su aree pubbliche di mercati di città differenti, potrà nei mesi successivi essere controllato nuovamente dagli Agenti di una diversa città?

E ancora:
se in un supermercato vengono posti in vendita prodotti appartenenti ad aziende agricole a fianco di quelli di provenienza industriale, applicando l’ultima circolare ministeriale, nell’ipotesi in cui venissero riscontrate violazioni amministrative su un determinato alimento di produzione agricola e industriale (es: la mozzarella), è logico, giusto e razionale che l’azienda agricola venga solo diffidata mentre l’industria alimentare sanzionata?

Come è possibile constatare, le variabili in gioco non considerate dal Ministero sono tante!

Ma c’è di più!
Con questa circolare il Ministero ha esposto a potenziali omissioni di atti d’ufficio tutti gli organi preposti ai controlli, qualora attuassero materialmente la procedura consigliata.

Infatti, se l’istituto della diffida venisse applicato (nonostante che la legge, come si è visto, non lo preveda più!) “ai prodotti posti in vendita al consumatore finale” negli spacci delle aziende agricole e ai prodotti (delle stesse) venduti nei comuni esercizi di vicinato e per qualche ragione qualcuno presentasse un esposto all’Autorità Giudiziaria contro l’operato dell’Organo addetto al controllo, l’azione penale diventerebbe inevitabile.

Se poi andiamo a guardare il significato di “prodotti agroalimentari”, per vedere quali sono quelli interessati dal Decreto Campolibero, anche qui possimo verificare che regna il caos.
Ho avuto modo di chiedere chiarimenti in merito all’amico Dott. Giovanni Rossi, un esperto che dirige il sito www.tecnicidellaprevenzione.eu .
La risposta è stata sconsolante!

Nel nostro Paese esistono varie norme (specifiche) che definiscono quali sono i prodotti agroalimentari e quelli alimentari, tuttavia la principale legge di riferimento è il Testo Unico delle Leggi Sanitarie dove, per “prodotti agrari”, si intendono aceto, grano, pasta, riso,vino etc.
Nonostante questo, per la gerarchia delle Fonti del Diritto la priorità di applicazione viene attribuita alle norme europee rispetto a quello nazionali.
L’articolo 2, del Reg Ce n.178, definisce il significato dei termini “Alimento” – “produzione primaria” “commercio al dettaglio” e, dalla lettura della norma cardine sulla sicurezza alimentare, non c’è alcuna distinzione tra prodotto agricolo e non, anzi il Reg Ce 882/2004 definisce il campo d’azione ampio sull’intera filiera.

A questo punto, se, come indicato nell’ultima circolare esplicativa del ministero, l’istituto della diffida deve riguardare tutti i prodotti degli imprenditori agricoli, per quale motivo la frase “prodotti già posti in vendita al consumatore finale” è stata prima inserita e poi soppressa?

Spiace notare come negli ultimi anni sia il Ministero dell’Agricoltura che gran parte degli altri ministeri, hanno dimenticato il valore delle circolari nella gerarchia delle Fonti del Diritto, abusando sfacciatamente delle stesse.

Le circolari, come noto, possono contenere semplici comunicazioni, ovvero precise direttive o istruzioni in ordine alle modalità di comportamento che i destinatari devono adottare o, ancora, l’interpretazione che l’organo emanante dà di un certa norma di legge.

Resta inteso che l’interpretazione contenuta in una circolare altro non è se non il presupposto per individuare le concrete regole di comportamento cui i destinatari, interni all’Amministrazione, devono attenersi; si tratta cioè di un’attività strumentale all’obiettivo di indirizzare, in modo univoco, i comportamenti degli uffici su tutto il territorio nazionale.

E’ appena il caso di ricordare che la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 237, depositata il 9 gennaio 2009, ha voluto rimarcare i principi generali relativi al ruolo delle circolari rispetto alla gerarchia delle fonti e alla portata che esse possono assumere nei confronti della stessa Amministrazione emanante.
Secondo la Suprema Corte le circolari non sono atti normativi (né tanto meno sono a essi assimilabili) e, pertanto, sono prive del potere di innovare l’ordinamento giuridico.

Se non si riuscirà a fare ulteriore chiarezza su questa problematica applicativa, con molta probabilità in un prossimo futuro avremo in Italia controllori che applicheranno la legge in maniera letterale (art. 1, comma 3, del DL Campolibero) ed altri che, ragionandoci su, la applicheranno invece in maniera “razionale”.

Una cosa è certa… alla fine, a pagare, saranno sempre i soliti noti!

Piero Nuciari

Allegati:
circolare_campolibero_dopo_conversione_in_legge.pdf
atto_di_diffida.pdf
mod_verbale_diffida.pdf

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